中國網/中國成長門戶網訊 《中共中心國務院關于做好2023年周全推動村落復興重點任務的看法》提出，健全城鄉融會成長體系體例機制和政策系統，通順城鄉要素活動。以後，城市與村落作為一個無機體和命運配合體，其融會成長不竭向深度和廣度進軍，實際立異結果不竭涌現。城市地區體系和村落地區體系同為復雜地區體系，空間上彼此嵌套、構造上彼此彌補、效能上彼此耦合、系統上彼此感化。城鄉融會體系是村落地區體系與城市地區體系在空間、資本、經濟等要素組成下穿插堆疊的復雜人地關系地區子體系。縣域作為城鄉融會體系主體效能定位的基礎地區單位，一面銜接年夜城市，穩住國度成長基盤，另一面聯絡村落，穩住國度保存命根子，在天然資本要素設置裝備擺設中具有承先啟後的感化。

城鄉融會成長佈景下，天然資本支持脫貧攻堅、村落復興與城鎮化扶植方面的研討多著重于地盤、計劃、生態等單一方面剖析，地盤軌制改造、領土空間計劃系統構建、財產用地保證、生態維護抵償、生態產物價值完成等方面研討或著重于鄉村，或著重于城市。

可以看出，天然資本支持城鄉融會成長的研討逐步從無到有，在地盤軌制改造等單一標的目的獲得了嚴重成績，但尚存在較年夜缺點：軌制需求與目的缺掉，招致天然資本範疇增進城鄉融會成長途徑不清楚；過度著重單一要素或資本的研討，綜合性與和諧性缺乏；城鄉融會體系中要害天然資本要素辨認存在誤差。

鑒于此，以人地關系地區體系實際為領導，以“目的選擇—實際妨礙—軌制需求—系統構建”為邏輯主線（圖1），體系梳理縣域城鄉融會體系天然資本要素設置裝備擺設近況，明白天然資本範疇增進城鄉融會成長目的。進一個步驟厘清面對的實際妨礙與軌制需求，提出“城鄉要素公道設置裝備擺設、基本舉措措施一體化、城鄉公共辦事均等化和一二三財產融會成長”4項目的、“同一布局、還權賦能、有償應用、收益共享”4個焦點、“空間計劃、生態維護、產權改造、資產變現、資本應用、價值完成、公共辦事、用地保證”8條途徑的天然資本支撐性政策系統，為城鄉融會高東西的品質成長供給科技支持。

新時代天然資本要素增進我國城鄉融會成長的目的

面臨新時代、新請求，天然資本增進城鄉融會體系成長的重點產生了改變，傳統上對村落地區體系與城市地區體系地盤等資本要素的割裂熟悉，應改變為城鄉融會體系下各類天然資本要素的不受拘束活動、彼此融會、協同成長。新時代我國城鄉融會成長的目的是城鄉要素公道設置裝備擺設、基本舉措措施一體化、城鄉公共辦事均等化、一二三財產融會成長。從城鄉融會成長的驅動原因來看，領土空間計劃、鄉村地盤軌制改造、天然資本有償應用、生態產物價值完成、礦產資本綜合應用等將成為天然資本要素增進城鄉融會成長的政策出力點。對應目的是城鄉天然資本要素雙向不受拘束活動、城鄉天然資本同一治理體系體例、城鄉空間同一布局、城鄉天然資本資產好處共享，在構成城鄉同一市場的基本上，完成天然資本要素的最優聯動設置裝備擺設。針對天然資本開闢應用與布局，政策焦點是完成城鄉天然資本要素的同一布局、還權賦能、有償應用與收益共享，對應的重點資本要素包含地盤、礦產、叢林、草原等。

新時代城鄉融會成長佈景下天然資本要素設置裝備擺設重點完成了3個改變。城鄉融會成長體系重心從傳統村落地區體系轉向新型村落地區體系，天然資本要素供應請求加倍重視還權賦能、好處共享與公共辦事均等。天然資本要素供給方面需加速資本資產產權軌制改造，特殊是地盤、叢林和草原等既存在國有又存在所有人全體一切的天然資本，對其一切權和應用權及其聯繫關係性收好處分等權力的處理需加倍著重對鄉村農人的還權賦能，賜與村所有人全體和農人更多權屬、更多好處分派。城鄉融會成長經濟重心從傳統農業轉向了一二三產融會，空間保證成為要害性要素。在上一輪疾速城市化階段，產業等財產重要布局于城市地域，形成傳統的縣城和鄉鎮經濟運動基礎萎縮，財產越來越單一。跟著蒔植業（第一財產）、加工制造業（第二財產）和村落游玩（第三財產）成為以後城鄉融會成長的重心，地盤應用構造將產生較年夜變更，特殊是特點農業、範圍化生孩子將成為耕地維護應用的重要標的目的。城鄉要素公道設置裝備擺設的重點從傳統城鄉朋分轉向了城鄉同一布局，空間計劃是主要完成途徑。城鄉一體化成長在于要素的公道性活動，城鄉一體化的空間構造應同一城鄉效能性布局，根據城鄉融會體系、城市地區體系和村落地區體系三者要素空間分布紀律與形狀，完成有用組合，加速要素活動。

以後天然資本要素增進城鄉融會成長面對妨礙剖析

聯合新時代城鄉融會成長天然資本要素設置裝備擺設目的請求，以天然資本豐盛縣域為研討對象，發明天然資本要素增進其城鄉融會成長方面存在一些題目。

城鄉地盤資本資產權能缺位

天然資本資產支出是以後各地經濟成長的主要財務起源，從2019—2021年均勻範圍看，普通公共預算中天然資本相干支出跨越1600億元，占比跨越8%，當局性基金預算中天然資本相干支出跨越81 000億元，占比88%。以後以“分類推動、無限賦權”為重要特征的鄉村所有人全體產權軌制改造獲得了必定成效包養，但仍存在國有扶植地盤與所有人全體扶植地盤流轉方法分歧、天然資本資產產權情勢不明、地盤增值收益分派方法不完美等題目。財富權權屬界定不清、收益分派不明充足表現了對所有人全體經濟組織和農人的財富權賦能缺乏。城鄉地盤資本資產同權分歧價題目凸起，作為農人最主要的財富情勢，所有人全體地盤財富權著名無實。征地收益并未明白用于農業鄉村地域，致使農人無法本質上享用地盤市場發財時代同權同價的盈利。例如，國有地盤出讓支出中除部門用于征地和拆遷抵償外，其他支出重要用于城市扶植、教導等。

城鄉天然資本資產活動壁壘

以後以地盤為焦點，涵蓋礦產、叢林、草原等資本要素的城鄉同一、競爭有序市場系統尚未樹立。固然我領土地產權軌制改造連續推動，從鄉村地盤軌制3項試點改造，到以後的所有人全體扶植地盤流轉，試圖買通障礙地盤要素活動的壁壘，但仍存在城鄉同一的扶植用地市場、叢林和草原等生態價值變現水平較高等題目。村落地區體系下大批優質農用地不竭地被征用為國有扶植用地，如領土“三調”比擬“二調”耕地削減1.13億畝。礦產資本顯明存在以縣域為主體的買賣市場割裂題目，特殊是礦產富集區報酬設定門檻，請求資本優先供給當地需求。例如，2022年湖北和云南等地“不出省不出市”的處所維護主義政策。叢林、草原等生態體系效能較強的天然資本要素作為上風資本，受限于市場化的生態產物價值完成機制尚未完整樹立，在縣域經濟成長中的感化無限。

城鄉領土空間計劃重城輕鄉

以往城市扶植和地盤應用計劃中，年夜多將成長重心和目標設置裝備擺設優先分派給城市中間地域，對于縣城和鄉鎮器重缺乏，致使縣域在空間計劃管控佈景下成長空間受限。縣級空間計劃中涵蓋城鄉融會體系和村落地區體系2類，村落計劃作為其主要構成部門，需求加倍著重村落地區體系效能。但計劃編制經過歷程中存在縣級計劃前瞻性與同一性缺乏，目的設置隨便，布局缺少迷信性和束縛力，縣—鄉鎮—村3級計劃同心同德等題目。對村落地區體系效能奇特性的疏忽，凸起表示在村落地區體系近況與計劃遠期請求目的之間的時空錯位，既定年限內無法對村落將來用地屬性停止明白設定，簡略計劃出來的結果適用性無法獲得有用保證。

城鄉天然資本收益共享機制缺掉

除地盤資本外，天然資本要素好處共享缺掉凸起表示為礦產資本開闢收益直接惠平易近缺乏，叢林、草原等生態抵償尺度過低。礦產資本相干支出中占比最年夜的是資本稅和礦業權出讓支出，從支出分派來看，礦產資本相干支出更多的是基于一切權停止分派，包養缺乏對礦山地點地村平易近的經濟抵償機制。礦產資本豐盛的縣級當局承當了大批下層治理義務，但收益分派中占比并不婚配其職責（表1）。例如，各省分派給縣(區)級礦業權出讓收益多為30%。所得稅依照屬地準繩，由礦山企業向企業地點總部地域交納，礦山年夜多由異地企業運營，地點地無法獲取礦產增值收益。叢林、草原資本富集縣因維護招致林農、牧農成長權遭到影響，對應維護性抵償資金尺度低、抵償資金缺乏于補充喪失、抵償范圍難以完成全籠罩等題目嚴重障礙了農人獲取天然資本開闢收益。

新時代天然資本要素增進城鄉融會成長的目的與軌制需求

同一空間計劃需求

城鄉一體化請求以縣域為空間單位實行同一計劃。城鄉融會成長需求在縣域范圍內對城鄉財產、基本舉措措施、公共辦事等同一空間設定及天然資本資產設置裝備擺設，構成以縣級領土空間計劃為焦點，重點計劃幾個鄉鎮為節點，適用性村落計劃為彌補的同一城鄉區域空間計劃系統，兼顧設定一二三財產融會成長、生態維護與修復、礦產資本開闢與應用、基本舉措措施與公用辦事等。作為處理天然資本天賦型縣域開闢和維護牴觸的主要道路的縣級領土空間計劃，編制經過歷程中需求留意：要應用計劃手腕直接或直接供給更多的金融、技巧和政策辦事，領導本錢、技巧等對簡略休息力的替換；要更多的斟酌人力本錢的積聚，在合適的空間中領導各類教導機構；要經由過程扶植傑出的軌制周遭的狀況及完美的市場機制，完成縣域層面可連續成長。

同一天然資本要素市場需求

處理村落地區體系與城市地區體系同權分歧價題目，需求以城鄉同一扶植用地市場為抓手，完成所有人全體地盤有償應用；以城鄉一體化成長布局為條件，推動城鄉地盤混雜開闢應用和用處公道轉換。盡快研討制訂保證城鄉同一扶植用地市場規范有序運轉軌制系統。征地改造是要害，特殊是地盤分派機制改造中處所當局若何介入地盤收益分派，是征收“地盤增值收益調理金”，仍是經由過程稅收。盡快出臺深化礦產資本同一年夜市場扶植的辦法，對隱形處所維護主義行動停止管控，撤消限流政策。連續推動生態產物價值完成機制，增進優質天然生態資本從村落流向城市。

完美鄉村天然資本要素價值抵償機制

城市地區體系在擴大經過歷程中除了大批吸納周邊天然資本外，最顯化特征是連續占用周邊城鄉融會體系和村落地區體系大批天然生態空間。以後我國生態抵償政策系統中，占用鄉村耕地，普通能獲得部門抵償。但對生態維護主體效能縣域占用“天然生態空間”缺乏公道抵償，報酬壓低生態空間價值和大批天然生態空間耗費題目共存。國際“生態抵償”是指扶植占用生態空間的異地抵償，英國相干政策甚至請求對損壞占用生態空間至多供給10%凈生態好處。亟待立異縣域生態抵償政策，顯化城鄉融會體系天然生態空間價值。

連續推動產權軌制改造

鄉村人才與休息力流掉的最基礎在于優質資本資產無法有用疾速變現，優質資本貨泉化的條件是樹立有用的鄉村產權維護和流轉買賣軌制。構建城鄉要素雙向不受拘束活動機制的要害在于樹立有用保證鄉村天然資本產權權力軌制。深化鄉村產權軌制改造的重點在于樹立同一的城鄉產權買賣系統，經由過程買賣產權的方法完成地盤、叢林、草原等天然資本要素在城鄉下不受拘束活動。經由過程同一的買賣市場，投資主體以承包、轉包、租用、聯營等方法獲取耕地、林地、林木、草原等鄉村優質天然資本資產，輔以本錢、技巧、人才等城市優質要素激活縣域經濟。

農業鄉村財產古代化請求做好用地用礦用林保證

城鄉融會體系下財產古代化成長需求做好用地用礦用林保證。以後大都鄉鎮、村級的途徑、庫房等基本舉措措施扶植嚴重依靠下級政策資金，扶植時光存在較年夜的不斷定性，特殊是扶植用地空間布局無法明白地位，空間計劃布局下無法以留白等方法預留空間。觸及新財產新業態、村落文旅舉措措施的一二三財產融會成長項目，選址多位于農業生孩子空間，在項目扶植中需配套泊車場等基本與文娛舉措措施，但區內扶植用地和耕地占補均衡目標較少，相干配套無法落實。除用地外，基本舉措措施扶植和二產成長需求大批的礦產和林木資本停止保證，因環保督察、礦業用地、林地占補均衡等招致礦業開闢和林木采伐受阻，已成為全國性困難。

新時代天然資本要素增進城鄉融會成長支撐性政策框架

加速推動天然資本同一確權掛號為城鄉融會成長供給剛強基本

以住有所居，居有所安為目的，實在處理室第扶植掛號各類題目。村落計劃留白區域對農人公道建房用地需求多賜與斟酌。實在做好“房地一體”鄉村不動產確權掛號任務。研討制訂進城落戶農人有償讓渡天然資本產權收益分派措施。

以完成基礎公共辦事同一為目的，完美各類公共辦事系統。完美村落範疇天然資本產權軌制改造、天然資本產權確認和掛號。以供給城鄉同一的綜合性買賣辦事為目的，展開所有人全體扶植地盤包養、宅基地、林權等產權流轉買賣和治理信息收集平臺扶植。

以完成村落公共辦事古代化為目的，保證公共治理與公共辦事用地。明白公共治理與公共辦事用地范圍。落實好空間目標，針對鄉村公共公益舉措措施或觸及平易近生題目等，可應用靈活目標并占用耕地、林地甚至必定比例的基礎農田停止扶植。

凸起天然資本要素差別化設置裝備擺設推動基本舉措措施一體化

以市縣域為全體、鄉鎮為中間，兼顧城鄉空間布局。強化城鄉一體design，以市縣域為同一全體，鄉鎮扶植為中間，完成領土空間在市縣層面精準布局。樹立郊區—城市郊區村落—縣城—範圍較年夜中間鎮—中間村—偏僻村落公共舉措措施延長系統。答應以留白區域和留白目標的方法保證直接辦事于農業和生態的基本舉措措施（如水池、機耕道）等布局和用地需求。

以舉措措施扶植項目落地為標的目的，實在保證鄉村基本舉措措施用地。從省級層面出臺領導政策，明白可以列進重點嚴重基本舉措措施范疇實行征地。看待此類重點嚴重項目用地，依照相干規則優先設定應用新增扶植用地年度目標。以適用型村落計劃為導向，針對有需求、有前提的村落編制村落計劃。

以改良農人生孩子生涯前提為導向，確保平易近生成長用地。立異基本舉措措施、公共辦事配套舉措措施及平易近生成長等用地目標保證方法，可經由過程城鄉扶植用地增減掛鉤、地盤整治、生態修復等方法新增的用地目標優先保證此類項目用地。

賦能村落天然資本要素領導城市鄉村資本雙向活動

安身鄉村現實，以農人現實擁有的天然資本資產變現為導向，樹立保證農人符合法規好處的所有人全體產權分派軌制。對鄉村經濟組織系統停止賦能，確保農人在所有人全體產權軌制改造中的好處。激勵盤活應用閑置宅基地和衡宇。深刻推動所有人全體林地承包運營權“三權分置”試點，優化林權類不動產權籍勘驗查詢拜訪法式。

樹立天然資本要素收益共享機制是處理城鄉天然資本支出差距的重要方法。從國度層面加速樹立地盤征收公共好處認定機制。從包養省、市、縣各層面分辨樹立地盤征收公共好處認定配套系統。樹立礦產資本好處共享機制，激勵村所有人全體和農人以所有人全體用地產權等方法進股礦產資本開闢。樹立占用天然生態空間抵償機制。當局主導型生態維護抵償資金分派要特殊重視對鄉村地域的傾斜。

樹立互補、互惠、雙向要素活動機制。積極摸索鄉村所有人全體運營性扶植用地進市當場進市或異地調劑進市方法方式。以知足縣域成長為重要，以全省、全市、全域需求為支持，輻射全國市場范圍，完成礦產資本從下到上的市場化設置裝備擺設。重視叢林、草原等天然資本生態價值在城鄉范圍內的變現，將分歧生態資本依照價值，劃分出資本品級，鎖定分歧變現方法。

以後以天然資本要素保證一二三財產融會成長的重點標的目的

以點狀供地為立異，實在保證三產新增扶植用地需求。實行點狀供地形式助推一二三財產融會成長，經由過程預留計劃彈性空間、調劑優化用地布局、落適用地用林目標、按現實用地分類治理等，完成點面聯合差異化供地、帶項目實行計劃供地、“農業+”混雜供地等點狀供地形式。

以盤活存量閑置地盤為手腕，推進鄉村立異創業。摸索農戶空屋自愿加入機制，展開縣域范圍內閑置宅基地流轉、典質、擔保等試點。盤活縣域范圍內閑置和低效應用的產業用地，買通閑置低效應用扶植用地再應用產權掛號、收益分派等環節。

以生態產物價值完成為道路，推動生態財產成長。加速鄉村優質生態資本的變現。以生態農產物、平易近族文明、生態游玩等生態產物價值變現為標的目的，攙扶生態brand，制訂生態農產物尺度，樹立生態產物買賣軌制。從省級層面細化生態維護紅線無限報酬運動，以清單情勢明白各類運動尺度。

（作者：張志敏，中國天然資本經濟研討院 北京路況年夜學經濟治理學院 天然資本部資本周遭的狀況承載力評價重點試驗室；袁國華，中國天然資本經濟研討院 天然資本部資本周遭的狀況承載力評價重點試驗室；劉芮琳，中國天然資本經濟研討院。《中國迷信院院刊》供稿）